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新中国成立以来党内监督的历史考察及现实思考

作者:张瑶,杨丽坤 更新时间:2017-5-19 16:06:03

党内监督是党的建设的重要内容,也是全面从严治党的重要保障。中国共产党从成立之日起就重视党的纪律和监督工作。新中国成立以后,面对新情况、新问题,中共对党内监督进行了积极的探索,取得一定成绩,积累了丰富经验。然而,随着世情、国情、党情的深刻变化,新形势下党内监督也呈现出一系列突出矛盾和问题。加强党内监督,应进一步探索新时期党内监督的新思路、新方法,增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革命、自我提高能力,确保我党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

一、新中国成立以来党内监督的历史考察

(一)新中国成立初至十一届三中全会前的党内监督情况。新中国成立后,中国共产党“已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党”[1]p508,党的主要任务也由领导广大人民开展革命斗争转变为领导全国人民开展社会主义建设。为了搞好党的自身建设,适应新的任务需要,新中国成立以后至十一届三中全会前,中国共产党对党内监督进行了积极的探索,取得了一定成绩,党内监督实践在曲折中获得初步发展。

第一,深化了对党内监督重要性的认识。新中国成立后,面对新的使命和任务,我们党越来越认识到加强党内监督的重要性。毛泽东认为,要跳出人亡政息的“历史周期律”,必须让人民来监督政府。邓小平对党执政以后脱离群众的危险有着深刻的认识。1957年4月8日,他在西安干部会上的报告中指出:“如果我们不接受监督,不注意扩大党和国家的民主生活,就一定要脱离群众,犯大错误。”[2]p270这些论述表明,当时的党和国家领导人认识到,如果监督不力,党就会犯大错误,就会有人亡政息的危险。在此基础上,党中央和毛泽东等领导人强调对高级干部的监督,认为只有严厉打击和惩处位高权重、腐化变质的党员领导干部,才能产生强大的震慑力,才能整顿好党的作风。

第二,初步建立了党内监督体制。1949年11月,中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,成立了中央纪律检查委员会,地方县级以上纪委也先后成立。1950年2月,中央作出《关于各级党的纪律检查委员会领导问题的指示》,明确了纪检部门的职权,规定纪委“是各级党委的一个工作部门,犹如各级党的宣传部和组织部一样”[3]p19。这意味着各级纪委只是同级党的附属机构,纪委也不能领导下级的工作,监督工作局限性较大。1955年3月,党的全国代表会议通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》,决定以监察委员会代替原有的纪律检查委员会,其职责是加强对各级党组织和党员干部执行党的路线、政策的监督工作。这表明党内监督机构职权得到扩大,地位也得到了提高。党的八大把党的监察委员会作为必须设立的纪律检查机构用党章加以固定,使党内监督范围进一步扩大,同时进一步确立党内专门监督机关在上下级关系上的垂直领导体制,并将七大规定的监督机构在本级党委“指导”下工作修改为“领导”下工作,党内监督机构开始出现“双重领导”工作模式。

第三,制定了党内监督具体制度。这一时期,虽然没有对党内监督作出明确的制度规定,但在一定程度上建立完善了党内监督相关制度,比如党代会常任制、选举制等。党代会常任制的实行是落实党内监督的一项根本改革举措。邓小平在1956年9月党的八大上《关于修改党章的报告》中指出:“代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”[2]p233。与此相适应,全国、省级和县级的代表大会每年开会一次,党的最重要的决定都可以经过代表大会讨论。由于实行代表常任制,在代表大会闭会期间党代表也可以监督党的机关的工作,但这种设想没有能够得到坚持。为促进党内民主,保证有效选举,党的八大对选举制度进行了完善,规定要经过自由的充分讨论再确定候选人名单,选举时“采取无记名投票方式,并且切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利”[4]p226。

十年“文化大革命”时期,党内专门监督机构形同虚设,党内政治生活陷入混乱,对党内监督的探索几乎完全停滞。

(二)十一届三中全会至党的十六大,党内监督的全面恢复与发展。以党的十一届三中全会为标志,党内监督进入了新的发展阶段。在带领全国人民建设中国特色社会主义的征程中,我党认真总结新中国成立以来党内监督正反两方面的历史经验,以改革创新精神加强党内监督。

第一,对党内监督的重要性有了进一步认识。党的十一届三中全会拨乱反正,总结了“文化大革命”十年党内监督缺失给党和国家带来的惨痛教训,深刻认识到党内监督具有不可替代性,并把其视为新中国成立以来十大经验之一,凸显党内监督的重要地位。1986年9月,中共中央在《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中第一次明确提出了“党内监督”的概念,并在十三届六中全会上正式提出制定党内监督条例以加强党内监督。此外,明确了党内监督的重点对象。邓小平早在1962年11月就强调,“党要管党,一管党员,二管干部。对执政党来说,党要管党,最关键的是干部问题,因为许多党员都在当大大小小的干部”[2]p328。1986年1月他进一步指出:“越是高级干部,越是名人,他们的违法事件越要抓紧查处,因为这些人影响大,犯罪危害大。”[5]p152这些论述表明,领导机关和领导干部成了党内监督的重点对象。

第二,党内监督体制得到恢复与发展。一是恢复和建立了党的专门监督机构。党的十一届三中全会恢复并选举了中央纪律检查委员会,之后全国各级纪律检查机构也相继建立起来,形成了一个比较完善的纪检机构系统。二是提高了纪律检查机构的监督地位,确立了双重领导体制。1980年2月,中共中央批准了中纪委《关于改变省、市、自治区及以下各级党委纪委领导关系的请示报告》,将各级纪委受同级党委领导修改为受同级党委和上级纪委的“双重领导”。党的十三大进一步明确了党内监督机构的双重领导体制。三是建立了党内与党外监督的联系机制。1988年中纪委三次会议提出要形成统一的监督体系,随后中纪委通过的《关于加强党风和廉政建设的意见》中指出,“必须在党委和政府的统一领导下,由有关职能机关组成协调小组,建立联席会议制度”[6]p669。

第三,党内监督的制度建设得到了重视。一是党内集体领导制度和选举制度得到了恢复和发展。十一届三中全会明确规定实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。之后,党的十四大、十五大都明确规定了集体领导与个人分工负责、少数服从多数的原则,为推进党内民主提供了制度保障;党内选举也逐步实现规范化发展,十三大通过的新党章明确规定可以直接采用差额选举方法进行正式选举,十五大对党内选举作出一系列具体规定,我党还先后制定了《选举法》和《选举工作条例》以保障党内选举有效实行。二是围绕着党内监督制定了一系列具体规定,例如《中央纪律检查委员会关于处理检举、控告和申诉的若干规定》《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例(试行)》《关于党内政治生活的若干准则》(1980)等。

(三)党的十六大以来党内监督的制度化、规范化。进入新世纪以来,国内外形势发生了深刻的变化。面对新形势,结合监督工作存在的矛盾与问题,我们党重点在制度化、规范化方面进行了新的探索。

第一,纪委职权的扩大和体制的健全。党的十六大在关于党的各级纪律检查委员会的主要工作任务中增加了组织协调反腐败工作的新职能,在党的纪律检查机关的经常性工作规定中增加了对党员领导干部行使权力加强监督和保障党员权利两项内容。党的十八大以来,对纪律检查委员会的职能定位为“监督执纪问责”,以减少职能交叉。2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》将党的各级纪律检查委员会确定为党内监督的专责机关,履行监督执纪问责。

为增强监督力度,中国共产党在现行的纪律检查工作双重领导体制的基础上,进行了创新和改革。一是加强巡视工作。2002年党的十六大作出“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度”的重大决定,从2003年8月起,中央纪律检查委员会和中央组织部联合向全国派出巡视组,重点对省级领导班子展开巡视。随后,对市、县一级党政班子的巡视工作也陆续展开。党的十七大党章修正案在“党的组织制度”一章中,增写了党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度的内容,把巡视制度以党内根本大法的形式确立下来。2015年8月,中共中央正式颁布实施《中国共产党巡视工作条例》。2016年,中央巡视机构在制度建设上迈出了新步伐,审议了《中央巡视工作领导小组工作规则》《中央巡视组工作规则》《中央巡视工作领导小组办公室工作规则》《关于被巡视党组织配合中央巡视组开展巡视工作的规定》等4项制度,确保巡视工作有规可依、有章可循。二是对派驻机构实行垂直管理。自2004年起,中央纪委与监察部对派驻机构全部实行统一管理,即对派驻机构的领导体制改为由中央纪委、监察部直接领导,从而使各级纪委监督更加有力。党的十八届三中全会《决定》进一步指出,要改革党的纪检体制,推动党的纪检工作双重领导体制的具体化、程序化和制度化,并提出了强化纪委垂直领导、查办案件“双报告制度”、纪委领导“选任权上移制度”等一系列具体举措,破解了原有体制存在的痼疾。

第二,党内监督制度体系不断完善。2003年12月31日《中国共产党党内监督条例(试行)》正式颁布,这是中国共产党成立以来第一部关于党内监督的专门法规。随着形势发展需要,对条例进行了修订。2016年10月27日《中国共产党党内监督条例》颁布施行,它的出台标志着党内监督在走向规范化、制度化的过程中迈入一个新阶段。此外,我们党陆续出台了一系列党内法规,《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等一系列规章制度的出台推动了党内监督制度建设的体系化。另外,2016年密集出台的《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》以及《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,与《中国共产党党内监督条例》互为补充,构成党内监督的制度基础。

二、新世纪新阶段进一步加强党内监督的对策思考

新中国成立以来,中国共产党党内监督建设积累了十分丰富而宝贵的经验,取得了显著成绩。但是当前党内监督并非十全十美,仍存在一些突出问题,比如贯彻执行民主集中制不足,党员党内监督意识不强,党内外监督协调性欠缺,等等。针对这些问题,必须采取行之有效的对策,全面提高党内监督的科学化水平。

(一)优化党内权力配置,充分发扬民主。优化党内权力配置是加强党内监督的前提。当前,一些地方普遍存在权力过于集中的现象,有的地方一把手集党内决策权、执行权、监督权于一身,这导致了同级纪委监督不到位,党委及一把手往往成为监督的盲区。因此,要优化配置党内权力,就要使决策权、执行权、监督权既互相制约又相互协调,对党代会、全委会、常委会、纪委的相互关系进行合理定位,以提高党内监督的有效性。

一是改革和完善党的代表大会制度。党的代表大会处于核心地位,是检验党内权力合法性的基础。要充分发挥党代会的作用,首先要处理好党代会、全委会、常委会的关系。党的十八大通过的《党章》第二章第十条规定:“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”即党代会领导党委会、党委会领导常委会,但现实运行中往往以常委会为核心,形成了“常委会——全委会——党委会”的颠倒权力链。因此,为保障党代会发挥作用,应保证党代会按期召开,并认真审议同级党委工作报告,开诚布公地指出存在问题,避免只说成绩,不敲警钟。其次,探索推行党代会常任制。目前,从中央到地方都是每五年召开一次党的全国代表大会,闭会期间由中央政治局或是党的各级委员会行使同级最高领导权,易造成权力过分集中。因此,可逐步推行党代会年会制,并借鉴人民代表大会制度,设立党代会常务委员会,作为党代会闭会期间的常设机构。

二是理顺纪检机关领导体制。当前党内监督存在的现实问题之一即是:中央纪律检查委员会对中央委员会监督难,中央以下各级纪律检查委员会对同级党委及其成员监督难。为此,《中国共产党党内监督条例》提出:“执纪审查工作以上级纪委领导为主,线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”[7]p56为落实双重领导体制,首先要保证纪检机关的权力地位。党的代表大会同时选举产生党委和同级纪委,二者都要向党的代表大会负责并报告工作,同级党委和纪委的关系作出适当调整。其次,扩大纪委监督权限。纪委可以参加同级党委领导班子的任何会议,有权查阅相关资料文件,纪委作出的决定,同级党委无权否决。同时,纪委的人、财、物权要有相对独立性,纪委工作人员的编制、调动等由上级纪委会同组织部门共同考察决定,工资福利报酬由地方财政足额拨付,业务经费可由上级纪委划拨。

(二)增强全体党员党内监督意识。党内监督意识是加强党内监督的思想基础,增强全体党员党内监督意识是开展好党内监督工作的基本前提。现阶段,党内监督意识总体来说仍比较薄弱,不同程度存在“四不”现象,即“不愿监督”“不会监督”“不敢监督”“不懂监督”;一些领导干部“官本位”思想严重,消极对待监督,甚至搞打击报复。因此,为了提高监督水平,有效开展监督工作,必须增强全体党员的党内监督意识。

一是对党员进行广泛而深入的教育。增强党内监督意识,基础是教育。通过耐心细致的宣传教育工作,使广大党员认识到新时期加强党内监督的重要性和迫切性,以解决“不愿监督”的问题;通过加强党内监督理论知识以及相关法规制度的普及教育,使党员了解和掌握党内监督的目标、原则、任务等基本问题,以解决“不会监督”的问题;通过党纪党规的学习,使党员认识到监督不仅仅是党员的义务,更是党员的权利,以解决“不敢监督”的问题;通过对马克思主义相关原理的学习,使党员能把握党内监督的基本规律,并运用科学方法进行有效监督,以解决“不懂监督”的问题。同时,广大党员特别是党员干部均为监督主客体的统一,要主动接受来自党组织和普通党员的监督,没有脱离党内监督的特殊党员。

二是营造良好的党内监督环境。良好的党内监督环境,是强化党员监督意识的外在保障。首先,要保障党员的民主权利,例如知情权、选举权、参与权等,使党员能够通过正常渠道反映问题,并及时反馈处理,在党内形成倡导监督、支持监督、保护监督的浓厚氛围。对那些侵犯党员民主权利,搞打击报复等行为,必须按照党纪党规进行严肃处理,对敢于反映问题、敢于较真、敢于斗争的党员给予支持和保护。其次,开好党内民主生活会。党内民主生活会要避免流于形式,要敢于揭露和纠正工作中存在的问题,给党员提供一个开展批评和自我批评、相互监督的平台。

(三)进一步健全和完善党内监督制度。邓小平指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”[8]p333新中国成立以来特别是改革开放30多年来党内监督工作的实践表明,实现监督工作的制度化,是党内监督工作持久性、有效性的重要保障。长期以来,我党制定了许多党内法规,使得党内监督工作不断规范化、科学化,但有些内容宏观性、原则性较强,可操作性不强,比如“严肃追究责任”“严肃查处”“一般不得”等,但是对“严肃”“一般”等的规定不是很明确。另外,相关制度法规往往缺少配套的专项实施细则,具有预防功能的制度法规没有系统建立。针对存在的问题,要不断健全和完善党内监督制度,形成有效监督全体党员的切实可行的制度体系。

一是贯彻落实《中国共产党党内监督条例》。新修订的《条例》,对党内监督的指导思想、基本原则、监督主体、监督内容、监督对象、监督方式等重要问题作出规定,进一步明确了党内监督机构的职责、权力、领导与被领导关系,对监督专责机关及其工作人员的监督也作出了明确而具体的规定,形成了一个比较完善的监督体系。《条例》中也明确了一系列党内监督具体制度,比如巡查制度、谈话制度、个人有关事项报告制度、领导干部插手干预重大事项记录制度等,织起了严密的制度之网。下一步,应陆续出台配套法规制度,比如细化党员权利义务规定、加强对违规行为的追究等。

二是坚持民主集中制,强化党内监督机制。《条例》指出:“党内监督必须贯彻民主集中制,依规依纪进行,强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级监督作用。”[7]p45首先,强化自上而下的监督。巡视监督即是中央和省、自治区、直辖市党委一届任期内,对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视。要不断深化派驻监督全覆盖,推动巡视工作向纵深发展。其次,改进自下而上的监督。自下而上的监督主要涉及党员群众对领导干部的监督。应改革和完善党内选举制度,例如候选人提名制度、差额选举制度等,选举前、选举中、选举后要对被选举人的基本情况充分公示;推进党务公开,党务公开的内容、程序、方式等要进一步规范化,确保党员的监督权。要加强对重点对象的监督。《条例》明确规定,“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”[7]p47。因此,要严格执行干部考察考核制度,通过举行听证会、公开竞选等有效方式实现对权力的动态监督。最后,发挥同级监督作用。同级监督主要涉及纪委对同级党委的监督,以及党委内部成员之间的监督。要坚持民主集中制,实行集体领导和个人分工负责相结合。也要严格党的组织生活制度,确保党的组织生活经常、认真、严肃。

(四)多途径促进党内外监督相结合。党内监督是党自身进行的自我约束和完善,监督的主客体都是来自党的内部,属于“同体监督”,是党组织自我完善、自我发展的重要方式。为了使监督工作更有效,必须把党内监督和外部监督相结合,即党内监督同国家专门机关监督、民主党派监督、社会监督、舆论监督相结合,以形成监督合力。从目前情况来看,党外监督虽发挥了一定作用,但仍存在监督积极性不高、监督不到位等问题,导致党内外监督协调不足。因此,应逐步构建以国家专门机关监督、民主党派监督、社会监督、舆论监督等全方位的立体监督网络,推进监督工作顺利开展。

一是党内监督与国家专门机关监督相结合。《条例》指出:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”[7]p62其中,人大是最高层次和最具权威性的监督。支持和保证人大的监督职能已成为强化党内监督的迫切需要。党的组织和领导干部应自觉地接受人大及其常委会的监督。同时,要厘清党委、人大常委会和政府的职能权限,并进一步完善人大监督政府的法律、制度和程序,以强化人大的监督职能。此外,要积极稳妥推进国家监察体制改革,构建集中统一、权威高效的国家监察体系,加强党对国家监察工作的统一领导,完善党和国家的自我监督。

二是党内监督与民主党派监督相结合。充分发挥民主党派的监督作用,既是我们党的优良传统,也是新形势下加强和改善党的领导的需要。加强民主党派的监督,首先要贯彻落实中央有关文件精神,执行有关民主监督的文件规定,支持民主党派履行监督职能。其次,完善民主监督相关机制,主要包括知情、沟通、反馈、落实等机制。知情是监督的前提,在此基础上畅通沟通渠道,对正确的意见和建议应予以采纳、抓紧落实,如未采纳应加以解释。最后,加强民主党派自身建设,提高参政议政能力。民主党派要勤于监督、善于监督、敢于监督,不断提高监督质量和水平。

三是党内监督与社会监督相结合。群众监督是社会监督的主体,是一种广泛而深入的监督。新形势下要充分发挥群众监督的作用。首先,要出台法规制度保护群众的检举权、控告权、申诉权等。其次,利用政务公开栏、新闻发布会、政府网站等多种形式,公开相关政务信息,保障群众的知情权。最后,拓宽监督渠道。党委和政府可通过设置群众意见箱、公开热线电话、定期或不定期召开民主评议会等方式,认真听取群众的意见和建议,并及时把相关内容公开发布。除了群众监督,也要充分发挥共青团、妇联、工会等社会团体的重要作用。

四是党内监督与舆论监督相结合。舆论监督是监控权力的“利剑”。通过网络、广播、电视等舆论工具进行信息传播,形成强大的社会舆论,是实施监督的有效渠道,因此,要不断提高舆论监督的水平,充分发挥舆论监督的作用。首先,要坚持正确导向。舆论监督要始终坚持党性和人民性的统一,从维护群众利益出发,针对群众关心的现实问题开展有效监督。其次,要坚持实事求是的态度。报道内容要客观、真实,坚持辩证的思维方式,并注重对典型案例进行剖析,发挥警示作用。最后,要依法开展舆论监督。舆论监督要以宪法和法律为准绳,通过合法途径获取新闻素材,因此,要加强新闻立法工作,推动舆论监督法治化。○

参考文献:

[1]论党的建设[M].北京:中央文献出版社,2001.

[2]邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[3]中国共产党组织史资料(第9卷)[M].北京:中共党史出版社,2000.

[4]中国共产党历次党章汇编(1921—2002)[M].北京:中国方正出版社,2006.

[5]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[6]十三大以来重要文献选编(中)[M].北京:人民出版社,2011.

[7]中国共产党党内监督条例[M].北京:人民出版社,2016.