论文代写常见问题 | 论文代写在线留言欢迎光临第一论文网,权威的论文发表,论文代写平台,我们将竭诚为您服务!
您的位置: 第一论文网 -> 党建工作论文 -> 文章内容

快速导航

赞助商链接

合作治理中的政社关系与角色期待——以顺德为例

作者:石亚军,高红 更新时间:2017-5-19 13:49:41

摘 要: 以调整政社关系为重要政策目标的政府职能改革,为政府与社会组织赋予了新的角色特征。一方面,在角色设定上,政府与社会组织的多重角色设定,容易造成双方在合作治理空间中所处的位置与其所具有的权能不匹配;另一方面,在角色期待上,政府对自身以及对社会组织的期待、社会组织对自身和政府的期待等四个层面也会出现冲突。广东省顺德的案例佐证了以上结论。正是这些问题的存在,导致政府与社会组织的合作治理仍然面临种种挑战。

关键词: 合作治理;政社关系;角色设定;角色期待;顺德

通过政府职能转移调整政社关系,已成为当前各级政府的重要政策选择。构建合理有效的转移路径,是重新划定政府与社会组织的作用空间,并在政府让渡与社会组织进驻的无缝对接中形成一个双方通力合作、共同治理的领域。具体来说,这一过程应秉持“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”的原则,按照“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的要求,“重构政府……(与)社会组织科学合理的管理职能体系”,最终“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。①这一改革目标的实现,蕴含着政府与社会组织作用边界的相对明确划分、角色设置的互动平衡、双方合作意向明确主动等内涵。

但是,长期以来在我国政府与社会组织的合作过程中,作为改革逻辑起点的边界划分尚不明确,而且长期以来行政惯性导致的政府对社会主体的替代性插手以及行政权力对社会组织的权力的置入式插手,使得政府有效让渡与社会组织承接之间困难重重。②我们以前的研究也发现:“在改革中通过交接实现转移和在改革方案中通过划分说明转移是不同的。”③这在政府与社会组织的合作治理中尤为明显:政府改革方案中要求的政社合作,侧重说明政府可以在哪些领域与何种社会组织合作;而具体改革工作中面临的政社合作,则是政府可以建构何种载体与社会组织合作,如何以改革主导者的身份通过有效的实施与监管推动双方的合作,并且以改革客体的角色主动瘦身等。本文依托国家社科基金重大项目“内涵式大部制改革视野下的政府职能根本转变研究”,在广东省顺德区进行了实地调研,尝试从“角色理论”对合作治理形势下的政府与社会组织进行解释与分析。

一、合作治理中的角色理论概述

在职能转移的过程中,政府与社会组织会形成一个新的合作治理空间。借鉴社会地理学对空间的分析路径,本研究将政府与社会组织的合作治理空间定义为行为主体基于自身的角色设定与角色期待,通过一定的实践载体所形成的作用范围。其中,角色设定与角色期待是政府与社会组织合作治理的逻辑起点。正如马克思的思考逻辑,具有主观能动性的“人类在一定空间展开和持续的同时,本身又作为空间实践、空间事件、物质存在塑造着空间”。④空间最终呈现为何种形式,与行为主体具有决定性的联系。因为空间内部的角色通过有目的的行为收集、组织、筛选信息作出决定,并在很大程度上以制度和现实环境为基础组织行为,进行角色扮演,最终影响并决定合作治理空间。

“角色”一词实际是一个社会学概念,指的是社会个人或组织由于担当一定社会责任或职位而参与社会互动时应有的行为关系模式,它规定着角色对象应该怎么做和不应该怎么做。⑤应用于职能转移中的政社关系分析,角色则指的是所有参与到政府职能转移过程中且对政府与社会组织的合作治理产生影响的行为主体。依据帕森斯(Talcott Parsons)的观点,合作空间内的政府与社会组织不是单独行动的个体(或集体行动者),而是与目的、手段、条件、规范共同构成了整个行为过程。⑥在兼顾主客观原则的基础上,职能转移过程中政府与社会组织的主体定位既要包括它在合作治理空间中所处的客观位置,也应该包含具有主观能动性的空间角色对自己以及合作对象的主观感知或者期许,即“角色设定”与“角色期待”两个内容。不同的设定必然会带来不同的合作策略选择,角色设定与想象描绘出的是合作空间的主观样貌。

角色设定主要取决于“地位”,即政府与社会组织在社会结构中所处的位置。随着空间主体对自身价值诉求以及角色自觉的提升,各个主体不再囿于某一单一角色,而是呈现为“角色丛”或“角色复合体”的形式。⑦政府与社会组织因为改革阶段或者权能设置等的不同,也形成了多重的角色定位。而角色期待不仅指参与主体对自己在合作空间中发挥作用的主观想象和期许,也指参与主体对于合作对象“可能会”以及“应该是”发挥何种作用的想象设定。与帕森斯的社会期待论不同,⑧本研究认为行为主体的角色期待主要是通过其自身的想象完成。这主要是基于如下考虑:第一,合作空间的形成主要取决于合作双方的主观意愿与互动行为,而不是作为第三方的社会期许;第二,期许不是一个单向的概念,它包含了政府对自身与社会组织的期待,以及社会组织对自身与政府的角色期待两方面内容。通过分析角色设定与角色期待存在的偏差,可以更好地解释双方主体对合作空间所产生的不同的主观想象,并为双方的互动实践与最终合作治理空间的形成奠定基础。

二、政府与社会组织的角色设定

政府角色是作为社会公共权力主体的政府所具有的功能作用的人格化。按照不同的评价标准可以产生不同的政府角色设定,如从政府在改革中的地位来讲,它既可以是改革的主导者和推动者,也可以是改革的被动参与者与改革对象;从政府的作用方式来看,有所谓的“划桨者”“掌舵者”之分,也有“运动员”与“裁判员”之别。现阶段虽然暂无明确的政策文件规定政府角色,但是我们可以在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中找出一定的依据。《决定》中指出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。因此,“不适合”由社会组织提供的事务就应该由政府或者其他主体(如市场主体)发挥作用。因此,政府在与社会组织的合作中应当以“兜底者”的身份提供“不适合”由社会组织管理的事务与提供的服务。简言之,当社会组织无法发挥作用时政府才可以进入;而当社会组织可以独立承担时,政府则要退居二线扮演“监管者”的角色,以保证社会组织的行为合法且合理、有效。但是,这样一个“兜底者”和提供最后保障的“监管者”也是此轮改革的“主导者”,它可以通过制度的设计、执行方式的选择、合作领域的确定等方式主导改革的进程。

与此相对应,就社会组织而言,随着社会组织的不断发育,以及国家对社会管理或者社会治理体系的策略调整,社会组织一方面通过迎合政府以获得合法性,另一方面能够利用机会和行动空间,通过对抗、冲突,承接政府职能、主动参与国家事务、影响国家政策过程等并存的生存策略。⑨与政府角色一致,社会组织的角色也呈现了复合性特征,按照不同的标准可以产生不同的社会组织角色设定,如从社会组织与政府的关系来看,社会组织可以是“政府的助手”,也可以是“政府的合作者”,甚至是“政府的挑战者”。⑩换句话说,社会组织既是公共事务提供与解决中的主要承担者,也是改革后续阶段中被监管的对象,并作为改革的对象协同参与政府的改革,见表1。

表1:合作空间中政府与社会组织多重角色定位

 

 

 

 

多重的角色设定容易造成政府与社会组织在合作治理空间中所处的位置与其所具有的权能不匹配。政府是以国家意志为准绳的公共权力机构,在合作治理空间中具有主导地位、决定改革的方向、担负监管职责以保证社会组织的合理合法运作本无可厚非。但是,政府在空间内还具有另一个“兜底者”的身份,该身份容易与其作为改革主导者的身份之间产生矛盾。作为改革的主导者,政府可以以“裁判员”的身份决定哪些事项适合由社会组织承担、由哪个或者哪些社会组织承接;作为改革的“补充者”,它也可以以“运动员”的身份参与到某些公共服务的提供和公共事项的解决。由此,如若作为“运动员”的政府想要参与更多的“运动项目”,则政府可以依赖自己“裁判员”和监管者的身份,人为划定出更多的空间给政府,?輥?輯?訛造成改革难有突破,这也形成了社会组织在整个改革中的被动性,不利于两者在同一空间内公平的竞争与互动。

三、政府与社会组织的双重角色期待

依照空间社会学中关于社会关系的论述,政府与社会组织的合作治理空间当中主要形成了一对社会关系,即政府与社会组织,这一对社会关系主体依据主观期待不断调整角色实践。本文对政府与社会组织角色期待的探讨共包含四个方面的内容,分别是政府对自身的期待(A1B1)、政府对社会组织的期待(A1B2)、社会组织对政府的期待(A2B1)与社会组织对自身的期待(A2B2),详见表2。

表2:政府与社会组织的角色期待

 

 

 

第一,政府对自身的角色期待为“英雄断臂”的改革主导者(B1A1)。如陶传进所言:“从中国社会国家与社会关系快速变更的现实上,的确可以看到国家权力退出的积极意义。”?輥?輰?訛一方面,就改革意志而言,李克强总理曾多次提到“该放的坚决放开放到位”“开弓没有回头箭”“放权讲实效”“简政放权是政府的自我革命,削权是要触动利益的,它不是剪指甲,是割腕,忍痛也得下刀”等话语,昭示了中央政府将新一轮改革做实、做透、做好的改革意志。另一方面,政府也通过不断推行政社分开等改革彰显了主动退出社会自治空间的决心。1998年国务院下发《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》,要求“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务”,此后,以减弱政府对社会组织的干预的政社分开一直是国家的改革重点。十八届三中全会提出“推进社会组织明确权责、依法自治、提供公共服务,凡属合法自由结社、行业自律、提供公共服务、行业内部微观管理事务,都应该由社会组织自主决定、自我约束、自我管理”。故从国家政策走向来看,减弱政府对社会组织的干预控制也一直是改革的重要内容,以最终“实现政府的权力归于政府而发挥宏观管理的功能,社会的权利归于社会而实现公民与社会组织的有序自治”。?輥?輱?訛

第二,政府对社会组织的期待是希望其发育为具有足够的执行力与公信力的组织(B1A2)。其实,早在党的十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出要发展中介组织(社会组织),并要求“中介组织要依法通过资格认定,依据市场规则,建立自律性运行机制,承担相应的法律经济责任,并接受政府有关部门的管理和监督”。?輥?輲?訛由此可见,社会组织承担责任、参与市场、依法自律一直就是政府对社会组织的期待。再者,康晓光认为对于政府而言,社会组织具有“双重属性”:一方面,它是一种挑战力量,因为社会组织是最有力的集体行动的载体之一;另一方面,它又是一种辅助力量,因为社会组织可以作为一种替代性手段辅助政府为社会提供公共物品。?輥?輳?訛在政府与社会组织合作空间的框架内,政府对社会组织的期待主要体现在社会组织第二个方面的作用——辅助力量而非挑战力量的培育与发挥上。“因为政府的编制有限,人员紧张,有些事务性的工作做不来”,?輥?輴?訛所以政府希望社会组织在公共事务管理与公共服务提供两方面发挥更加重要的作用,以协助政府处理一些其无法处理或者不愿意处理的事务。但是,因为自身能力建设(包括执行力与公信力等)的不足,造成了不少“社会组织对(政府转移的)职能一时承接不了”?輥?輵?訛,阻碍了双方合作的顺利开展。基于此,政府希望社会组织通过自身能力建设以提高自身与政府合作的能力,包括专业服务能力、筹资能力、协调能力、自律能力等。此外,除了客观的能力之外,社会组织是否具备参与职能转移的意愿也是政府关注的要素。因为这也会直接影响社会组织是否参与到政府职能承接的过程。故而,政府希望社会组织在培育能力的同时,也保持参与职能转移的热情。就目前来看,这一结果是相对乐观的。

第三,社会组织对政府的期待是希望政府为社会组织自身的发展提供其所需资源的支持者(B2A1)。整体来看,当前我国社会组织与政府的合作关系呈现出一般组织理论的特征(organizational perspective)。?輥?輶?訛一般组织理论依据资源依附理论假设,认为社会组织作为组织的一种表现形式,无法生产自身所需要的全部资源,因此需要与外部环境中掌握其所需要的资源的组织产生相互依赖的关系。?輥?輷?訛我国政府手中往往掌握了社会组织所需的政策资源、经济资源、人力资源等关乎社会组织发展的重要因素,这些资源供应的持续与否是社会组织重点关注的要素。?輦?輮?訛“如果我们所承接的项目没有源源不断的供给的话,(民间智库的)高级人才我们是养不起的”,?輦?輯?訛而政府购买是多数社会组织获取资源的最重要形式,因此社会组织期待政府通过多方面的供给成为促其成长的孵化器。就当前阶段来看,社会组织期待可以获得的政府支持主要包括以下两个方面:其一,也是最主要的是资金支持。政府可以通过职能转移或者委托的方式,也可以通过向社会组织购买公共服务等方式为社会组织的发展注入资金。其二,是政策支持。社会组织期待政府在社会组织的注册入口处放开限制,并允许社会组织参与竞争以及跨地区竞争,促进社会组织之间的相互合作。?輦?輰?訛

第四,社会组织对自身的期待是能在合作空间中发挥更大的作用(B2A2),这种作用主要体现在两个方面:首先是通过加强与政府之间的横向合作,主动承接政府职能、参与政府购买服务以及申请合作项目等形式,以协助者或者执行者的身份参与到更多的社会事务管理与公共服务提供当中,并在这个过程中不断获得更多的资源以加强自身能力建设;其次是在“自身社会资源较为充沛的情况下,(希望政府为其)提供更多的市场空间”。?輦?輱?訛社会组织希望在扩展政府与社会组织合作空间范围的同时,提高其在空间内部的自主性与独立性,继而不断扩展自身的社会影响力,在国家治理现代化中发挥重要作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,在面对“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”时,需要“全社会开展广泛协商,坚持协商高于决策之前和决策实施之中。构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。社会组织承接政府职能不断参与发育的最终指向是以社会治理主体的身份参与到国家治理体系和治理现代化之中,成为“自愿组织、自主事务、自我管理、自我负责、自我发展”的不可替代的独特角色。?輦?輲?訛

政府与社会组织在角色期待中也产生了两对冲突:第一对角色冲突存在于政府对社会组织的期待与社会组织对自身的期待之间。作为政府自身,它希望社会组织更多的是以一个辅助性的角色在公共事务管理与公共服务提供中发挥补充性的作用。但是社会组织除了协助政府获取资源以外,对自主性与更大的市场空间也存在需求。因为需求不同,政府与社会组织作出行为的出发点与着眼点也会不同,导致合作当中出现梗阻。第二对角色冲突指的是政府对自身角色的期待与社会组织对其角色期待之间的不一致。政府改革的出发点是推动政府职能的有效和根本转变,换言之,政府既是改革的推动者,也是改革的对象,作为改革推动者的政府具有足够的强制力与政策资源大步前进,但是作为改革对象的政府在面对主动放权时并不能满足社会组织对于其“大刀阔斧、自我革命”的主观愿望。

四、合作治理下的政社关系及未来挑战

通过“角色”来解读顺德的政社关系现状,需要对合作治理中的政府与社会组织的外延进行界定,即在政府职能转移过程中,究竟何种社会组织、哪些政府部门抑或是哪些层级的政府参与其中。诚然,并不是所有的政府和社会组织都会参与合作治理。换言之,在政府与社会组织的合作空间中,究竟包括“哪些政府”,或者是“政府的哪些部门”抑或是“哪些以政府的名义进行职能转移的主体”;而社会组织角色指的是究竟何种社会组织可以参与到职能的承接,或者哪些可以以社会组织的名义承接政府的职能,以及这些社会组织有何特征等。具体来说,中央层面将合作的政府主体规定为“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”,“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织,也可根据实际需要”成为职能转移的主体;而社会组织则包括“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。

但是,该规定并未完全成为顺德的主体选择,它根据自身实际对中央政府的规定进行部分的修订,较中央政府的制度规定增加了“公益一、二类事业单位”作为政府主体,并将社会组织具体化为“经等级评估,3A及以上的社会组织具有接受政府职能转移、政府购买服务和享受公益性捐赠税前扣除优惠政策,以及开展评比、达标、表彰活动的资格。无3A及以上等级的社会组织不具有以上资格”。由此,在制度规定的空间角色的最终成型上,顺德延续了中央政府层面对正式注册且获得合法身份的社会组织的规定,将大量的非登记注册的草根组织排除在外,只是提高了社会组织的选择标准(将选择范围限定在3A级以上的社会组织),详见表3。

 

 

 

表3:参与职能转移的政府与社会组织

 

 

 

 

现实层面哪个或者哪种社会组织可以参与到与政府的合作过程,其实受到诸多因素的影响。一方面,社会组织与政府之间的权力关系、信任关系等都会影响到政府职能的转移,包括社会组织发起成立方式、有否现职党政群团领导兼职、是否拥有政府批准的编制都和社会组织承接转移职能项目数成明显的正相关关系。?輦?輳?訛就现实环境而言,社会组织在实际运作过程中确实存在着“与政府关系越好越能承接政府的职能”的现实。?輦?輴?訛一般而言,如若政府与社会组织之间的权力关系强,政府对社会组织的信任程度也会高,由此政府进行职能转移的意愿也会相应增强。现阶段,“政府对社会组织仍然持有警惕和怀疑的态度,(政府)更倾向于(对社会组织)控制、领导而非鼓励、合作”。?輦?輵?訛另一方面,社会组织的主观意愿也影响到其是否可以参加到政府职能当中。因为政府对社会组织协助性作用的需求,社会组织为了获取政府的资源支持,使得参与其中的社会组织具有了一些共同的特点,即社会组织不断减弱对自主性的索取,转而以担任“政府助手”的身份出现以缓解政府的不信任,提高政府对职能转移前后自身控制能力的信心。由此带来了合作治理的不确定性:

其一,进一步的深入合作面临挑战。现有的治理角色设定中,政府主导作用明显,直接决定了双方后续的合作治理可能性。在角色设定上,政府与社会组织最为明显的特征在于政府的主导性与社会组织的从属性特征。换句话说,政府在改革中具有毋庸置疑的主导地位,在与社会组织的互动中直接影响了双方合作的实践方式。以广东省顺德为例,可以获得政府购买服务的社会组织被设定为“3A及以上的社会组织”。?輦?輶?訛换句话说,以3A等级为分界线,线上的社会组织如何与政府合作基本取决于政府的主观意志。在这个环节当中,社会组织拥有的社会资源,即该主体(包括主体当中存在的协会负责人、协会会员等)是否具备一定的意愿与能力获取到足够的政治资源与经济资源等,在完善其能力的同时为其提供更多的社会资源参与到合作空间的能力具有重要的影响,这也是政府考量是否将其纳入合作空间的重要依据。遗憾的是,就顺德而言,当前社会组织在参与合作当中的客观能力(组织架构、人力资源、专业能力)等方面不能满足合作的主观需求,也造成了合作很难继续深入。

其二,差异化的角色期待给合作治理带来的不确定性。角色期待是政府与社会组织对合作对象发挥作用与自身作用设定的主观想象,而角色期待不仅是形成双方想象的合作治理的原因,也是影响两方互动实践的基础。一方面,顺德政府存在自我放权与社会发育的双重期待。它一方面延续中央政府放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织的登记。同时,顺德政府试图通过多种方式将社会组织纳入社会治理体系的范畴,发挥社会组织作为重要的社会治理主体的作用。例如,顺德为了解决政府职能转移的现实需求与社会组织承接能力不足的矛盾,探索成立过渡性的中介机构连接政府与社会。以顺德区社会创新中心为例,该组织自成立以来,作为准政府机构充当社会组织与社会企业的孵化器,并不断指导社会创新实践,探索社会创新路径,成为了政府在社会组织管理创新当中的职能的主要承接方。不难看出,政府职能向社会转移过程中社会组织承接能力不足是一个广泛存在的现象,选择设立一个过渡性的机构作为联系政府与社会组织的桥梁,并赋予其一定的资金分配权限与社会组织管理权限,用于引导社会组织的发育与社会的管理,具有一定的合理性。另一方面,社会组织表现出了嵌入政府作用空间的期待。我国政府掌握着社会组织赖以生存和发展的合法性资源、政策资源、资金资源等,使得社会组织不得不从心理上主动去寻求政府的支持,有的组织甚至不惜改变自身定位以承担政府的项目与职能。例如,顺德某社会组织在成立之初将组织发展定位为政府与企业或者其他社会组织的“智库”,但是在实际生活中却为了获取政府支持而大量地承担与智库并不相关的评估类的项目,这在现实生活中屡见不鲜。?輦?輷?訛

总之,具体到合作治理的内部,在政府与社会组织的角色设定、角色期待等方面皆存在着一定的矛盾与冲突,主要表现在角色设定当中社会位置与权能配置不相匹配、角色期待之间存在偏差等,正是这些问题的存在导致了我国政府与社会组织在进一步合作中仍然困难重重。为了有效缓解合作治理当中存在的问题,需要政府与社会组织双方面的努力,因为合作治理的边界、内容、路径不仅仅取决于政府方面的作用,也取决于社会组织的主观意愿与组织能力。合作治理的确立、不断扩大继而丰富的过程,需要的是政府释放社会组织的竞争空间与社会组织的有序进入并存,并不断赋予社会组织在社会管理当中的正当、合法且平等的治理主体的位置,进而逐步实现协同共治的良好局面,在国家行政管理体制与社会管理体制当中循环闭合。

 

 

 

注释:

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,转引自新华网,参见http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm,最后访问日期2017年2月15日。

②石亚军,高红:《政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么》,《中国行政管理》2015年第4期。